El desarrollo de los derechos de los pueblos indígenas en el Perú ha tenido distintos matices a lo largo de la historia. De ser perseguidos y sometidos durante un largo periodo histórico, pasaron a ser virtualmente ignorados por las instituciones jurídicas del primer siglo de nuestra vida republicana. 

No fue hasta el siglo XX, con la entrada en vigencia de la Constitución para la República del Perú en 1920 que el Estado peruano reconoce la existencia legal de las comunidades indígenas, la cualidad imprescriptible de sus tierras y se compromete a velar por sus necesidades a través de normas especiales. Siguiendo la misma línea, la Constitución Política de 1933 estableció un criterio de preferencia a la adjudicación de tierras a favor de comunidades indígenas en razón a las necesidades de su población, encargó la tarea de reconocimiento, protección y catastro de tierras a los Concejos Departamentales y propuso mecanismos de participación política en los Concejos Municipales.

Décadas después, la Constitución Política de 1979, influenciada por la terminología empleada en la reforma agraria, introdujo al plano constitucional dos categorías indígenas  en base a su ubicación territorial. Así   “comunidad campesina” refiere al asentamiento indígena ubicado en la Sierra y áreas montañosas de la Costa, mientras que “comunidad nativa” refiere al asentamiento indígena ubicado en la  Selva. Pese a la categorización, la Carta dispone un régimen único que condiciona la enajenación de tierras indígenas a la emisión de una ley fundada en el interés comunal y la aceptación por mayoría de dos tercios de los miembros calificados o a  un proceso expropiatorio basado en la necesidad e interés público. 

El declive del proceso de reconocimiento y protección de la propiedad comunal de Pueblos Indígenas inicia con la promulgación de la Constitución Política de 1993. La Carta introduce  dos conceptos clave en la escena política del Perú contemporáneo: la adjudicación de “tierras abandonadas” del artículo 88º y la promoción del derecho a la libre disposición de tierras indígenas del artículo 89º. Bajo este criterio, la Ley de Promoción de las Inversiones Privadas propondría dos años más tarde la adopción de un modelo de organización empresarial para transformar a las comunidades indígenas en empresas asociativas en las que, suprimiendo la propiedad comunal cada habitante tiene la posibilidad de negociar sobre el territorio.  De esta manera, la política liberal del Gobierno de Fujimori tuvo  como resultado un rentable mercado de tierras a consecuencia del debilitamiento de la estructura comunal y desaparición de colectivos indígenas organizados producto de la atomización de comunidades indígenas.

Es en este contexto que el Perú ratificó la Convención 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en 1994. Pese a los compromisos asumidos en el Instrumento, durante los próximos años los esfuerzos para reconocer y proteger los derechos de los Pueblos Indígenas serán escasos y no tendrán un impacto real en las políticas públicas.
Durante la próxima década, los avances en materia de derechos indígenas serán escasos, insuficientes y se mantendrán al margen de la política del Gobierno Central.  El año 2006 marcaría un nuevo periodo en las relaciones entre el Gobierno Central y los Pueblos Indígenas. Durante para Junio, se había firmado y ratificado el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, y no paso mucho tiempo para que varios sectores políticos, movimientos indígenas y organizaciones  de la sociedad civil, conscientes del riego que encarnaban los acuerdos adoptados en el marco del Tratado,  se pronunciaran en contra de la medida.  Pronto, el entonces presidente Alan García Pérez y el Premier Jorge del Castillo presentaron el Proyecto de Ley Nº 840, conocido como la “Ley de la Selva”, que derogaba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y suplantaba el régimen de concesión temporal de tierras forestales eriazas por el de venta a favor de privados. 

Frente al rechazo que las nuevas medidas generaron en los movimientos indígenas y ambientales, el Ejecutivo solicitó que se le deleguen facultades legislativas para agilizar la implementación del TLC (Ley N° 29157). 

En los 180 días que duró la delegación de Facultades por el Legislativo, el Ejecutivo emitió 99 Decretos Legislativos de temática y alcances variados. El paquete de medidas económicas generó casi inmediatamente una serie de críticas por el confuso proceso de evaluación  de las normas, la abrumadora cantidad de medidas que afectaban de manera directa o indirecta el territorio y recursos de las comunidades indígenas, y por abusar de las competencias otorgadas por el Congreso. 

En los meses que antecedieron a la tragedia de Bagua, las tensiones entre los aparatos del Estado y los movimientos indígenas se agravaron por la insistencia del Ejecutivo de implementar los cuestionados Decretos Legislativos. Con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio Perú-Estados Unidos, los esfuerzos del Ejecutivo se concentraron en minimizar la crisis política y eludir las demandas de los colectivos indígenas. 

En Febrero de 2010, el Ejecutivo presento el Proyecto de Ley Nº 3817, que modificó el artículo 8 de la ley sobre los desplazamientos internos y facilita el proceso de desplazamiento poblacional a causa de proyectos energéticos de desarrollo. Durante el mismo mes, mediante Decreto Supremo 022-2010-PCM, el Instituto para el Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos – INDEPA se convierte en Unidad Técnica Especializada de la Presidencia del Consejo de Ministros. Ocho meses después, en Octubre, INDEPA es absorbido por el Vice ministerio de Interculturalidad del recientemente creado Ministerio de Cultura e ingresa, por tercera vez durante el Gobierno de García, en una etapa de reestructuración y adecuación de funciones. 

Durante el mismo año, el Proyecto de Ley Nº 3370/2008-DP presentado por la Defensoría del Pueblo en el 2009 fue la base para la elaboración de la propuesta de Ley Marco sobre el Derecho que se trabajó tercera de las cuatro mesas de diálogo entre el Estado y los Pueblos Indígenas. El Proyecto de Ley, que recopiló los aportes de colectivos como CONACAMI, CCP y CNA, fue presentado a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso por AIEDESEP y CONAP. De forma paralela, la comisión de Constitución del Congreso elaboró un dictamen sobre otro proyecto de ley de consulta que fue el que finalmente se aprobó en la sesión del Pleno del 19 de mayo de 2010. 

En Junio de 2010, el Ejecutivo presentó ocho observaciones a la “Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios reconocidos en el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo”, entre las cuales se solicita que se consigne expresamente que aun sin el acuerdo o consentimiento el Estado podrá adoptar decisiones, que se suprima toda referencia a la obligación de consultar respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que puedan afectar derechos colectivos, se suprima toda referencia a responsabilidad administrativa por no llevar a cabo procesos de consulta y que se reserve la denominación “pueblos indígenas” a las etnias amazónicas y no contactados. Al mes siguiente,  la Comisión de Constitución del Congreso se allanó de las observaciones, lo que terminó atrasando la aprobación de la ley de consulta.

De otro lado, a fines de Junio el Tribunal Constitucional emitió sentencia en el caso de la demanda de cumplimiento interpuesta por AIEDESEP contra el MINEM a fin de que este adecue su normativa a las disposiciones del Convenio 169 OIT. El Tribunal consideró que el MINEM había incumplido parcialmente con su deber de reglamentar el derecho de consulta de conformidad con los artículos 6 y 15 del Convenio 169 de la OIT  y ordeno emitir un reglamento que desarrolle el derecho de consulta de conformidad con los principios de la normativa internacional. No será sino hasta mayo de 2011 que mediante Decreto Supremo Nº 023-2011-EM se aprueba el Reglamento del Procedimiento para la aplicación del derecho de consulta a los Pueblos Indígenas para las Actividades Minero Energéticas.

En los próximos doce meses, los avances en materia de derechos de los pueblos indígenas fueron escasos y en su mayoría intrascendentes. Ante el dictamen de allanamiento a las observaciones del Ejecutivo sobre el proyecto de Ley del Derecho de Consulta, el texto original de la Autógrafa tuvo que ser modificado. Durante Agosto y Septiembre de 2010 se solicitó continuamente al Presidente del Congreso César Zumaeta que se priorice la aprobación del Proyecto de Ley en el Pleno, sin embargo no se llegó a ningún resultado. Es durante este periodo de silencio por parte del Legislativo que se aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley Nº 29763), el Reglamento que permite el ingreso de semillas transgénicas (Decreto Supremo Nº 003-2011-AG) y se suscribieron  contratos de de licencia y explotación en el Sector Hidrocarburos, Energía, Minería sin que medie consulta alguna.

Al fin del Gobierno de Alan García, tal y como había sucedido diez años antes con Alejandro Toledo, los colectivos indígenas apostaron por un nuevo candidato: Ollanta Humala Tasso. En medio del clima convulso, Humala prometió que el diálogo intercultural sería la piedra angular de su gestión para lidiar con los conflictos socio-ambientales. A poco más de un mes del inicio de su gestión, el electo presidente promulgó la Ley de Consulta Previa (Ley Nº 29785). Con la Ley como carta de presentación, el nuevo Gobierno pareció augurar un nuevo horizonte para los derechos de los pueblos indígenas.

Sin embargo, los colectivos indígenas que inicialmente saludaron la medida pronto notaron que la agenda del nuevo gobierno no amparaba los intereses de los pueblos indígenas.  La falta de voluntad política para el consenso se tradujo en la ruptura del diálogo entre los miembros de la Comisión Multisectorial encargada de redactar el Reglamento de la Ley de Consulta. En medio del fuerte descontento de las organizaciones indígenas se promulgó el Reglamento en abril de 2012. 

Al mes siguiente, el Ministerio de Cultura emitió la Directiva 03-2012 sobre las pautas y procedimientos de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios. La Directiva definió dos criterios fundamentales para la identificación de los Pueblos Indígenas en el territorio peruano: El criterio objetivo constituido por “continuidad histórica”, “conexión territorial” e “instituciones políticas, culturales, económicas y sociales distintivas”, y el criterio subjetivo de autoidentificación. Frente a serios cuestionamientos sobre la pertinencia de los requisitos para el reconocimiento de una colectividad como pueblo indígena, la Base no se hizo pública sino hasta finales del 2013.

Entre tanto, en abril de 2013 el Vice ministerio de Interculturalidad publicó la Guía Metodológica sobre Consulta a los Pueblos Indígenas con los lineamientos para funcionarios públicos sobre la fase operativa del proceso de consulta. Nuevamente, las organizaciones indígenas mostraron su malestar por no ser parte de la elaboración de la guía.

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