El acceso soberano a recursos naturales es la fuente del desarrollo de todos los pueblos y por tanto, la política de explotación de estos recursos debe proteger y garantizar, sobre todas las cosas, el bienestar de todos los peruanos. 

Nuestro país experimenta un proceso de concentración del control de diversos recursos naturales, por corporaciones y grandes inversionistas nacionales y extranjeros. Este proceso, muy ligado a la apertura de la economía y a la globalización, suele tener como consecuencia la violación de derechos de comunidades campesinas y nativas sobre los recursos que poseen, la profundización de la inequidad en la distribución de las tierras, creando condiciones propicias al conflictos social, y una amenaza potencial a la seguridad alimentaria.

En el marco de este proceso de acaparamiento de recursos, marcaremos de forma particular las concesiones otorgadas por el gobierno a la industria extractiva. Nota aparte merece el tratamiento del derecho al agua y las normas que regulan su uso y disfrute.


1) Concesiones de recursos naturales:

La adopción de un nuevo texto constitucional en 1993 permitió que las concesiones de recursos naturales adquieran un protagonismo nunca antes registrado en la historia republicana de Perú. Como muestra, las concesiones para la actividad minera en el país pasaron de ocupar 2 millones de hectáreas en 1991 a más de 25 millones en el año 2014, es decir, 20% de la superficie nacional (Cooperacción, 2014).  Otros tipos de concesión no se quedaron atrás: aproximadamente un 23% del territorio peruano es objeto de un contrato de exploración o explotación de hidrocarburos y poco menos de un 6% forma parte de una concesión forestal.  A todas esas actividades tradicionales, en los últimos años, se han sumado las concesiones de conservación y ecoturismo que alcanzan el 0.75% de la superficie del país.

Dichas cifras seguirán creciendo como producto de una política de Estado y un marco institucional que promueven la inversión privada en el aprovechamiento de recursos y blindan esta clase de iniciativas frente a cualquier amenaza interna o externa.  Nos referimos a medidas como los Tratados de Libre Comercio; la gestión centralizada de la política; un marco normativo idóneo a las necesidades de la inversión ; e incluso acciones judiciales como las demandas de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Pero ¿por qué nos preocupa el continuo crecimiento de las concesiones de recursos naturales? Formalmente, una concesión implica el aprovechamiento de frutos y productos de un recurso natural, con una autorización del estado y con el compromiso de brindar una retribución económica mediante una regalía.  Sin embargo, en la práctica, la concesión es mucho más que un derecho con contenido económico. La política de Estado que la sostiene, sumada a la enorme dimensión de las áreas concesionadas y al hecho que puedan ser otorgadas por plazos prolongados e incluso indefinidos (ver cuadro 1), brindan a sus titulares la posibilidad de ejercer un control territorial no solo sobre el área que utilizan para la exploración o explotación del recurso natural, sino sobre toda el área de influencia del proyecto. 

De esa forma, las concesiones de recursos naturales se constituyen como uno de los mecanismos de acaparamiento de recursos, pues limitan el acceso de ciudadanos locales no solo a la tierra, sino también a recursos valiosos como el agua y los bosques, ya sea a través de un control territorial que los excluye, o mediante la degradación de los ecosistemas indispensables para su supervivencia producto de la contaminación ambiental, deforestación, etc. 

Naturalmente, esto motiva los reclamos de la población –incluidas comunidades campesinas y nativas- y autoridades locales, que en líneas generales, son las principales causas de conflictos sociales del país reportados mensualmente por la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM y la Defensoría del Pueblo.  De acuerdo a esta última, en el mes de marzo, de un total de 211 casos, el 67% correspondió a conflictos socioambientales, que se refieren al control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos, y que cuentan con la influencia de componentes políticos, económicos, sociales y culturales (Defensoría del Pueblo, 2015). 

​Dentro de las concesiones de recursos naturales, los minerales e hidrocarburos tienen un papel preponderante.  No solo ocupan la mayor parte del territorio nacional y representan el mayor porcentaje de inversiones, sino también son los protagonistas en materia de conflictos socio ambientales: 64% en el caso de la minería y 16.5%, en el de hidrocarburos. En el caso del sector minero,  actualmente, existen 25'744,281 hectáreas bajo concesión minera en el país, que ocupan el 20.23% del territorio nacional. A Mayo de 2014, el listado de estas concesiones por departamento reflejan el grado de control e influencia que ejercen dentro del territorio nacional, con regiones que cuentan con más del 70% de su superficie concesionada, o con más de 6 mil concesiones.  Por su parte, las concesiones para hidrocarburos se concentran en la región amazónica del país y, al igual que la actividad minera, han tenido un crecimiento sin precedentes. Para el año 2013, Perú contaba con un área concesionada de 30’378,028 de hectáreas, que representa alrededor del 23% de la superficie nacional. 

Tomando en cuenta la masividad de este tipo de concesiones y el carácter muchas veces inaccesible de sus ubicaciones, preocupan las irregularidades que encierran, como la superposición sobre áreas naturales protegidas y territorios de comunidades indígenas. 

Según datos de la Red Amazónica de Información Socioambiental Georreferenciada (RAISG), los lotes petroleros se superponen al 49% de las Áreas Naturales Protegidas del país, mientras que sucede lo mismo con el 71% de la superficie de las reservas territoriales destinadas a pueblos indígenas en aislamiento (2012). 

Asimismo, de las 78’282.000 hectáreas de Amazonía peruana, el 84% se encuentra destinado a actividades petroleras en todas sus fases .  Más allá de lo que esto significa en términos de un potencial acaparamiento de recursos, podría llevar, virtualmente, a la desaparición de nuestra Amazonía. Esto sobre todo si consideramos los impactos negativos que suele generar la actividad hidrocarburífera, como la contaminación ambiental producto de los derrames de petróleo y desechos tóxicos; la construcción de obras que degradan y deforestan los bosques; y el avance de la colonización que afecta gravemente a las poblaciones locales e indígenas (RAISG, 2012). 

Otro tipo importante es el de las concesiones forestales. Las últimas cifras sobre concesiones forestales indican que ocupan casi el 6% de la superficie nacional con 7’458,919 de hectáreas concesionadas. Casi la totalidad de esta cifra corresponde a concesiones forestales con fines maderables. Este tipo de concesiones, sin embargo, no son las únicas que aprovechan los recursos forestales.  Existen otras que explotan una amplia gama de  productos del bosque diferentes a la madera, como frutos, látex, resinas, flores, plantas medicinales, entre otros, incluyendo también a la fauna silvestre.  

Recientemente, el gobierno ha estado impulsando reformas que tendrán un impacto en el patrimonio forestal del Perú  y podrían otorgarle un papel destacado dentro de las estrategias de desarrollo económico, social y ambiental del país. De modo que, en el corto a mediano plazo, las concesiones forestales obtendrán un mayor protagonismo. Dentro de ellas, todo parece indicar que son las concesiones maderables las que serán promovidas como la submodalidad de aprovechamiento forestal más funcional al comercio internacional y a la inversión privada.  

Por último tenemos las concesiones de ecoturismo y conservación, una modalidad de concesión reciente que difiere de las concesiones vistas anteriormente debido a que no tienen un fin extractivo, sino que buscan contribuir a la conservación de especies y al desarrollo de actividades vinculadas a la recreación y el turismo de naturaleza de forma ecológicamente responsable (OSINFOR). Esta clase de concesiones cuenta con la menor cifra de superficie concesionada, con 1’067878.98 de hectáreas que abarcan el 0.75% del territorio nacional (ver cuadro 1).  Sin embargo, su crecimiento llama la atención debido a que incluyen derechos exclusivos y excluyentes de explotación de los ecosistemas o el paisaje, que pueden afectar el acceso de pobladores locales.


2) Tratamiento legal del Agua:

La norma más importante de la legislación peruana en materia de recursos hídricos, hasta 2009, fue la Ley General de Aguas, ,Decreto Ley Nº 17752 promulgada en julio de 1969, en los inicios del Gobierno Militar que llevó adelante un importante proceso de reformas en la economía y la sociedad peruana.

Concebida como un complemento de la Ley de Reforma Agraria, la Ley General de Aguas estableció como norma fundamental que todas las aguas, sin excepción y cualquiera fuera su estado físico y ubicación, pertenecen al Estado, tomando clara distancia del hasta entonces vigente Código de Aguas de 1902. Como consecuencia de dicha norma, correspondía a la Autoridad de Aguas una serie de funciones y responsabilidades: facilitar el acceso a los particulares a los diversos usos, sancionarlos cuando incumplieran algunas de sus obligaciones, realizar estudios, encargarse del mantenimiento de la infraestructura hidráulica, entre otras. Para estos efectos la Autoridad de Aguas estaba diseñada en torno a una Dirección General de Aguas y un Administrador Técnico del Distrito de Riego, en cada una de esos ámbitos territoriales, denominados “Distritos de Riego”. Al Ministerio de Salud se encargó los asuntos relacionados a la calidad del agua. En el marco de la Ley General de Aguas, todos los particulares requerían una licencia, un permiso o una autorización para aprovechar el agua, con la sola excepción de la satisfacción de usos primarios.

La Ley General de Aguas sufrió algunos cambios durante sus casi 40 años de vigencia. Los principales de estaban contenidos en el Decreto Legislativo Nº 653, promulgado en 1991, durante el gobierno de Alberto Fujimori. Con este Decreto Legislativo se crearon las Autoridades Autónomas de Cuenca Hidrográfica (alterando la organización estatal establecida en 1969) y se rompió la lógica de la Ley, particularmente afectando el principio de aleatoriedad en el uso del agua.

Los cambios más importantes, sin embargo, se produjeron en la reglamentación de la Ley General de Aguas, la que se dio por partes, haciendo en total 9 reglamentos, los cuales han sufrido numerosos cambios en estos años. Entre los aspectos más alterados estaban los relativos a las organizaciones de usuarios, a las cuales se les transfirió paulatinamente mayores funciones y responsabilidades. Como parte de ese proceso de modificación paulatina de la legislación de aguas se trató de impulsar desde el Gobierno, entre 1993 y 1997, la aprobación de una nueva Ley de Aguas.

La vigencia de una nueva Constitución en 1993 y la aprobación de la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, en 1997, llevaron a la necesidad de una revisión y modificación de la Ley General de Aguas. Superados los intentos de Fujimori por aprobar una nueva ley de claro corte liberal, a partir de 2002 se retomó los intentos oficiales por su modificación. Recién en 2004 el Congreso asumió esta responsabilidad, pero sin mayor compromiso, en el año 2008 el gobierno de Alan García aprobó varios decretos legislativos (entre ellos el 1081 y el 1083) que modificaban el marco legislativo relativo al agua. Finalmente, en marzo de 2009 el Congreso aprobó la Ley de Recursos Hídricos, derogando la Ley General de Aguas.

Los intentos más firmes para cambiar esa Ley General de Aguas se dieron durante el gobierno de Alberto Fujimori, pretendiendo establecer un régimen de derechos reales sobre el agua para permitir su libre transferencia. Aunque con otra finalidad, restablecida la democracia, entre 2002 y 2005 hubo intentos oficiales para modificar la Ley sin mayor éxito.

A partir de 2004 la Comisión Agraria del Congreso de la República se involucró en el proceso, pero sin lograr siquiera aprobar un dictamen en dicha instancia. En el primer semestre de 2008 con la publicación de 99 decretos legislativos, varios de ellos vinculados a la gestión del agua, el Poder Ejecutivo se adelantó al debate congresal sobre una nueva ley del agua y al mismo tiempo generó reacciones adversas entre los usuarios agrarios y no agrarios. Sólo en marzo de 2009 se logrará la aprobación de una Ley de Recursos Hídricos, con el número 29338.

La Ley de Recursos Hídricos, derogó no solo a la Ley General de Aguas sino también a los cuestionados Decretos Legislativos 1081 y 1083. No obstante, el texto del Decreto Legislativo Nº 1081, que creó el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, con la Autoridad Nacional del Agua como su ente rector, se encuentra recogido casi en su totalidad en la nueva Ley. Asimismo, buena parte del Decreto Legislativo Nº 1083 se ha incorporado en el texto de la Ley de Recursos Hídricos.

No es la única crítica que recibe la Ley de Recursos Hídricos. En parte debido a la forma desordenada en que se debatió el proyecto de ley, su redacción plantea varios problemas, siendo numerosos los aspectos oscuros que el Reglamento debía precisar. Tras una larga espera, el Reglamento se publicó el 24 de marzo de 2008, mediante el Decreto Supremo Nº 001-2010-AG. No obstante, pese a su extensión, el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos deberá complementarse con otras varias normas reglamentarias, conforme se menciona en el mismo texto reglamentario. 

 

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